2025年春，美国总特朗普重返白宫不久，便签署行政令，正式把“对等关税”从竞选口号变成了具有强制力的法律工具，定于4月5日起实施。为了强化震慑效应，白宫把8月1日设为最后谈判期限，凡未与美国达成协议者，附加税将立即落地。新的国别关税已从8月7日起正式生效。
由于欧盟、日本等发达经济体拥有相对较多的谈判筹码，同时也承诺向美国进行巨额投资，目前欧盟适用“总税负至15%”的专门规则，日本按约15%执行（但是否与既有关税叠加等计算口径仍不确定）。
反观东盟，各成员国实力相对弱小，且在产业结构、外交优先次序以及国内政治体制上千差万别，难以迅速形成共同立场，只能被迫分头应战。东盟经济总量和美国差距很大，对美出口额也远小于中国和欧盟。但在“后疫情时代”与中美竞争交织的背景下，东南亚已跃升为全球供应链的关键枢纽，也是中国企业出海的重要目的地。美国若想通过关税重塑供应链，就必须对这条新兴链条施压。而东盟如果失去美国市场，其就业、外汇收入甚至金融稳定也会受到连锁冲击。因此，这场看似“配角”的摩擦，正在撬动比人们想象更深远的地缘经济重组。
“对等关税”的计算与政策逻辑
“对等关税”最大的特点，是用一张看似统一的基准税表替代了WTO倡导的多边协议，赋予白宫极大的单边裁量权。它并不是简单地把美方关税抬高到对手的名义税率，而是先设10%基准，再通过附表列出国别税率，并授权后续动态调整。对被裁定为“转运规避”者，另行加征40%惩罚税。
特朗普之所以钟情这种“基准＋附加”的架构，可能有多重政治经济考量。一来它能绕过WTO漫长且容易受阻的争端解决机制，把关税变成快速起效的谈判筹码；二来它为行政当局保留了随时上调或豁免的“开关”，便于在国内政治与外交交易之间灵活切换；三来通过差异化税率制造“内卷”，让出口结构相似和议价能力有限的经济体在争夺关税折扣时相互竞争，难以抱团。对东盟而言，这意味着区域内原本就不牢固的协商机制被进一步分化，各国不得不为保住对美市场份额而付出更高的让步成本。
“对等关税”并非一种简单的税率匹配行为，而是美国在全球贸易中的一种报复性策略。其核心逻辑是通过关税手段迫使其他国家在贸易中做出让步；其实质是通过关税来建立一种“动态平衡”机制，而非单纯让各国互相减税或达成对等的贸易条件。
“对等关税”对东盟的冲击
7月31日美国公布了第一张“差别税率清单”，8月7日起生效。新加坡因对美逆差明显且金融市场开放度高，未被提及，默认被征收10%基准税；越南、印度尼西亚、菲律宾、泰国与柬埔寨被划入18%~20%区间；老挝与缅甸因透明度不足并存在制裁风险，被列入最高40%档。
越南是东盟对美出口的“领头羊”，2024年对美顺差达到1235亿美元，其中三大类商品（电子装配、家具和纺织）贡献逾六成。20%税率一落地，这些行业的平均净利率立刻压缩，并可能影响数十万产业工人的就业。泰国汽车零部件受19%税率冲击后，出口订单可能向墨西哥等地转移，并影响到春武里府等工业园区的空置率。菲律宾的农产品（尤其菠萝罐头和香蕉干）面临19%加税，外汇收入骤降。柬埔寨短期宏观工具有限，服装出口被严重挤压。
印尼在棕榈油、生物柴油及镍冶炼方面对美依赖度有限，依托大宗商品多元化与国内超大消费市场，相对具备缓冲空间。棕榈油的主要去向仍是印度与中国，美国只是若干主要市场之一；生物柴油年出口量规模不大，且多为机会性出口；镍及中间品出口高度集中于中国和日本。此外，印尼在谈判中主推吸引美资进入关键矿产与电池产业链，并扩大下游合作。
在产业链层面，特朗普行政令中最令企业头痛的条款是转运裁定。一旦被认定为规避对等关税的转运，将被征收40%的额外从价税（取代原本的国别对等税率），基础关税照征。为规避合规与“转运”认定风险，东南亚部分代工厂正加强供应链可追溯，有企业试点区块链和数字产品护照方案，并引入第三方审计；在产能布局上，美墨加协定（USMCA）下的近岸化可能将把部分汽车电子和电池配套吸引到墨西哥北部，以满足原产地规则后进入美国市场。为应对美国关税的挑战，企业要在合规溯源、产能再布局与关税谈判之间多线操作。
另外，东南亚在这次关税冲击中还出现了一个非常有意思的现象，就是关税影响向安全问题的外溢。2025年7月，泰国与柬埔寨围绕柏威夏寺的领土争议再度爆发炮击冲突，造成40余人死亡。特朗普随后公开警告，若冲突继续升级，美国将暂停对两国的关税减让谈判并重新评估投资优惠。迫于出口和旅游业双重压力，泰国与柬埔寨在马来西亚与中美联合调停下，于7月28日签署停火协议。关税被用作制止地区热战的“经济胁迫”，也折射出贸易工具与安全议题正加速绑定。
RCEP的对冲作用有多大
在美国关税阴影下，东盟各国对《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）寄予厚望。该协定自2022年1月生效以来，已将92%的商品纳入20年内零关税路线图。东盟关税平均水平正在逐步下降。研究显示，区域内部贸易额从2023年的低谷反弹，在2024年同比增长7%，说明协定的关税红利开始显现。更值得关注的是，RCEP的原产地累积规则允许企业把来自15个成员国的零部件“拼单”计入地域价值含量，大幅降低了跨境装配成本。对于被美国锁定为“转运高风险”的企业而言，这一规则可在亚洲内部实现供应链再平衡，例如，同一块芯片在槟城封测，在名古屋进行功能验证，最终在曼谷完成系统集成，仍能享受零关税待遇。
中长期来看，RCEP与正在谈判的印太经济框架（IPEF）、跨太平洋伙伴全面进步协定（CPTPP）形成“矩阵”。如果东盟能够同时嵌入三大框架，就能在新能源、半导体和数字贸易等高附加值赛道实现“多头对冲”——既利用中国、日本、韩国的产业纵深，又向美国、加拿大、墨西哥和澳新市场寻求新的消费增量。亚洲开发银行测算，在RCEP全面实施的情形下，到2030年可为成员每年新增2450亿美元实际收入，约增加0.6%。若配合数字经济协议、跨境支付互联互通和碳关税互认，可以有更多的额外收益。
然而，RCEP很难是立竿见影的救命稻草。东盟成员国发展水平差异巨大，老挝、柬埔寨对零关税的过渡期长达10年以上，短期内无法对冲美国市场的骤然缩水。RCEP的运行建立在企业主动调整产销网络的基础上，许多中小厂商缺乏资金和管理能力去满足多边累积规则的文件要求。RCEP内部消费结构仍偏中低端，难以在短时间内吸纳因为附加税而流失的美方高端订单。
“对等关税”把全球贸易重新推向更显著的零和博弈。短期内，东盟不得不为出口利润骤降、供应链被迫重组付出代价。更深层次的隐忧在于，关税正在侵蚀本已脆弱的多边贸易体系，令企业投资周期、国家宏观调控和区域治理都面临更高的不确定性。要避免成为牺牲品，东盟必须加快内部制度协调，推动资本、数据和人才的自由流动，积极构建多元化、可追溯、具韧性的供应链网络。
美国对关税这一工具在可预见的中期内存在“路径依赖”的较大可能。法律与配额管理机制使其易于延续难以完全回撤，关税亦兼具财政功能，在美国国内有部分选民与行业支持。正如新加坡资政李显龙所言，即便美国未来发生政党轮替，政策效应不会很快消退，全球可能需要适应一段时期的“世界减一”格局：即多边体系大体仍在，但美国在一段时期内会以更强的单边工具参与经贸博弈。这将给各国带来阵痛，同时美国企业与消费者也将承担进口通胀与供应链再布局的成本，贸易孤立最终可能反噬本国技术生态与消费福祉。
（作者系厦门大学国际关系学院学者）
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黄飞
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